Die EU-Klimagesetzgebung ist in zwei große Teile geteilt: Industrielle – und Elektrizitäts-Emissionen werden durch das EU-ETS (European Emissions Trading System) abgedeckt, die übrigen Bereiche, Gebäude, fossil betriebener Transport und Landwirtschaft, fallen unter die ESR (Effort Sharing Regulation) oder auf Deutsch "Lastenausgleich". Hier bekommt jeder Mitgliedsstaat Vorgaben, die er eigenverantwortlich einhalten muss.

All die politischen Kämpfe der letzten Monate – Gebäudeenergiegesetz, Sektorziele und andere – haben sich letztlich in zwei große Vorhaben der Bundesregierung kondensiert, die beide auf den ESR-Bereich abzielen und momentan vor der Beratung und Verabschiedung durch das Parlament stehen :

• die Novellierung des Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG) und
• das Klimaschutzprogramm 2023 (KSP).

Das Erste setzt die im Kontext der EU-Politik und des Pariser Abkommens zu erreichenden Emissionsminderungen fest: sukzessive Absenkung der Netto-Emissionen bis 2045 auf null, wobei jährliche Emissionsmengen festgelegt sind. Die Novellierung besteht i. W. darin, auf sektorbezogene Ziele zu verzichten und nur noch die Gesamtemissionen zu begrenzen.

Das Zweite ist ein Konglomerat aus 130 Einzelmaßnahmen, mit denen diese Emissionssenkung erreicht werden soll. 

In diesem piq geht es um ein Webinar von "Europe Calling"¹, in dem die stellvertretende Vorsitzende des Expertenrats für Klimafragen der Bundesregierung, Dr. Brigitte Knopf, die vom Expertenrat erstellte Stellungnahme zum KSP vorstellte.²

Die Kernaussage ist: Mit den zur Verfügung stehenden Informationen lässt sich vorhersagen, dass die Vorgaben des KSG beinahe, aber nicht ganz, eingehalten werden. Die kumulierte Emission bis 2030 dürfte um rund 200 Mt CO₂äq³  höher liegen als nach KSG erlaubt, dies sei aber mit rund 3 % der gesamten kumulierten Emission nur eine geringe Überschreitung. 

Ähnliches gilt für die Vorgaben durch den europäischen Lastenausgleich (ESR). Die Überschreitung der Emissionsgrenze kostet Strafzahlungen, die Brigitte Knopf auf ungefähr 15 Mrd. € im gesamten Zeitraum schätzte. Das ist nicht schön – das Geld wäre für Klimaschutzmaßnahmen besser angelegt –, aber auch noch keine Katastrophe. 

Es wurde eine Fülle von Fragen gestellt und beantwortet, von denen ich hier nur einige ansprechen kann.

Eine der 130 Maßnahmen, die schon begonnen hat, ist das nationale Emissionshandelssystem (nEHS). Die Menge der Emissionen durch Kraft- und Brennstoffe ist dadurch nicht begrenzt, sondern die Emissionsrechte werden bis 2026 zu einem festgesetzten Preis⁴ verkauft. Dessen Einnahmen wandern in den Klimatransformationsfonds (KTF).

Danach übernimmt das EU-ETS2, ein Cap-&-Trade-System ähnlich dem EU-ETS, das allerdings eine harte, jährlich sinkende Emissionsobergrenze vorgesehen hat. Es gibt zwar einen Mechanismus, nach dem bei Überschreiten der Preisgrenze von 45 €/t CO₂ weitere Zertifikate aus einem Pool zugeschossen werden, aber deren Zahl ist zu gering, um den Emissionspreis wirklich begrenzen zu können. 

Damit haben wir folgende Situation: Die Emissionspreise in Deutschland sind bis 2026 begrenzt. Nach der momentanen EU-Gesetzeslage erwarten Experten, dass sie danach auf 150–300 €/t ansteigen. Damit würden sowohl die Belastung der meist privaten Emittierer als auch die staatlichen Einnahmen erheblich zunehmen. Brigitte Knopf hielt es aber für nicht unwahrscheinlich, dass die EU dem zu erwartenden Druck ärmerer Nationen und klimafeindlicher Parteien nachgeben und eine echte Preisobergrenze bei 45 €/t einführen wird (Stichwort "Gilets Jaunes"). Das wäre die De-facto-Aufgabe der Emissionsobergrenze und der EU-Klimaschutzziele. Der Klassiker: die Aushebelung des Klimaschutzes über die "soziale Frage".

Für diesen Fall empfahl sie eine deutsche Preisuntergrenze für Emissionszertifikate, um zumindest nicht zurückzufallen.

Die logische Maßnahme, den ärmeren Schichten die zusätzlichen Belastungen zu ersparen und Ausfälle einschlägig bekannter Presseerzeugnisse zu vermeiden, ist sozialer Ausgleich, hier auch genannt "Klimageld".  

Es hat drei Aspekte: Auszahlungsweg, soziale Gezieltheit und Geldmenge. 

Verschiedene Auszahlungsmodi wurden diskutiert, Österreich hat es bereits zum Funktionieren gebracht. Da Lindner den Prozess an sein Finanzministerium gezogen hat, wo ein komplett neuer Apparat dafür aufgebaut wird, wird es in Deutschland nicht vor 2025 kommen. Die Emissionskosten sind noch recht niedrig, das sollte also zu verschmerzen sein. Wichtig ist, dass es funktioniert, wenn die Preise wirklich hoch werden.

Soziale Gezieltheit: Die einfachste Lösung ist eine gleiche Pro-Kopf-Auszahlung für alle. Wenn sie hoch genug ausfällt, d. h. ein großer Teil der Einnahmen zurückverteilt werden, können so die ärmeren Schichten weitgehend entlastet werden, da sie weniger emittieren. Leider bleibt dann kein Geld mehr übrig, um Dekarbonisierungsinvestitionen zu unterstützen. Brigitte Knopf unterstützt diesen Weg aus zwei Gründen: 1. ist er schneller, weil weniger komplex und man könne soziale Gezieltheit nachträglich einbauen; 2. seien Dekarbonisierungsinvestitionen nicht Zweck der Emissionsbepreisung, entsprechend sollten sie aus dem allgemeinen Haushalt bestritten werden.

Damit hängt das Thema mit der im KTF zur Verfügung stehenden Geldmenge direkt zusammen. In Deutschland sind die Einnahmen aus der Emissionsbepreisung i. W. für klimarelevante Technologieförderung, Gebäudeförderung, EEG-Förderung und Zuschüsse an stromintensive Unternehmen verplant. Damit müsste ein Klimageld aus dem allgemeinen Haushalt bezahlt werden. Brigitte Knopf ist der Ansicht, dass stattdessen mindestens einige dieser Punkte in den allgemeinen Haushalt gehören.

Das Problem dabei ist, dass es wegen der Schuldenbremse sehr schwierig ist, irgendetwas in den allgemeinen Haushalt zu setzen. Damit scheint mir der einzige Weg der zu sein, durch Kürzungen im KTF etwas Geld freizumachen, das gerade für ein sozial gezieltes Klimageld reicht. Was nach 2026 geschieht, ist ein bisschen unbekanntes Land ("hic sunt leones" ). 

Im Übrigen konstatiert sie auch einen Mangel an empirischem Wissen über die Emissionswirksamkeit von Maßnahmen. Wir brauchen sozusagen evidenzbasierte Politik und dafür fehle noch oft die Evidenz. 

Über die spezifische Kritik des KSP hinaus formulierte Brigitte Knopf die Forderung nach einem Gesamtkonzept:

• Monitoring, d. h. laufende Verfolgung der Emissionen und Klimawirkung von Gesetzen
• Das Aufgeben der sektorspezifischen Ziele und der Übergang zu einer rein integralen Rechnung – unter Beibehaltung rein sektorspezifischer Werkzeuge – sei schlecht. Ziel und Werkzeuge würden einander nicht mehr entsprechen. Sie plädiert für das Vorziehen der harten Emissionsobergrenze im nationalen Emissionshandel, dem einzigen integral wirkenden Werkzeug. 
• Angemessene Kommunikation und Diskussion: Wir laufen in Ziel- und Verteilungskonflikte, die benannt und gelöst werden wollen. Hierbei plädiert sie für parteiübergreifenden Konsens, um die Klimaziele nicht bei einem Regierungswechsel zu gefährden. Die Ziele der Politik seien ambitionierter geworden, aber der Bewusstseinsprozess der Gesellschaft habe nicht Schritt gehalten. 

Zum Schluss wurde der Rahmen rein administrativer Regelungen verlassen: Was passiert in den Kommunen, den Stadtvierteln, zu Hause? Das ist für die Akzeptanz vielleicht wichtiger als ein Klimageld. Wenn Menschen Möglichkeiten sehen, sich selbst zu beteiligen und einzubringen, entsteht Begeisterung. Wir sind nicht nur Markt-Subjekte, Politumfragen-Subjekte, wir sind auch soziale Subjekte. 

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¹ Wir haben bereits zweimal hier berichtet: Die Mühen der Dekarbonisierung  und Eine Tour de Force durch die deutsche Klimapolitik 

² Es gibt auch einen Twitter-Thread, in dem die wesentlichen Punkte der Stellungnahme skizziert sind.

³ Megatonnen CO₂-Äquivalent, d. h. die Emissionen der anderen Treibhausgase, wie Methan, Stickoxid und andere, sind mit einer Formel in eine entsprechende Menge CO₂ umgerechnet worden.

 ⁴ Die Preise für eine Tonne CO₂ steigen von 30 € (2023) auf 65 € (2026)